O SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS (SRP)
Não somos responsáveis apenas pelo que
fazemos, mas também pelo que deixamos de fazer.
(Molière)
Por Flavia Daniel Vianna
Base Legal
O Sistema de Registro de
Preços, também conhecido por SRP, está previsto no art. 15 da Lei 8.666 de
1993. O inc. II deste artigo preceitua que as compras, sempre que possível, deverão
ser processadas através do SRP.
O registro de preços foi
inicialmente previsto em 1922, no Código de Contabilidade Pública da União e no
Decreto nº 15.783 de 08/10/1922 que regulamentou o citado Código. Nessa época,
entretanto, possuía conotação de um simples “banco de preços”, ou seja, um
referencial para consulta. O registro de preços também teve previsão no
Decreto-lei 2.300/86, em seu artigo 14, inciso II e § 3º, sem nenhum
detalhamento. Foi, somente com o advento do Decreto federal nº 2.743, de 21 de
agosto de 1998, que o registro de preços foi concebido como verdadeiro sistema,
tendo seus procedimentos definidos.Posteriormente,
o Decreto federal nº 2.743/98 fora expressamente revogado pelo Decreto federal nº
3.931, de 19 de setembro de 2001 e suas alterações posteriores (Decreto nº 4.342, de 23 de agosto de 2002). Mas,
em 23 de janeiro de 2013, surgiu a nova regulamentação federal sobre SRP, por
intermédio do Decreto nº 7.892, que revogou expressamente os Decretos
anteriores 3.931/2001 e 4.342/2002. As novas regras trazidas pelo Decreto
Federal nº 7.892 de 23/janeiro/2013, iniciaram sua vigência trinta dias após a
data de sua publicação.
Em vista do art. 15, da
Lei n. 8.666/93, determinar que as compras, sempre que possível,
deverão ser processadas através do Sistema de Registro de Preços, inicialmente,
surgiu a discussão de que o registro de preços não seria aplicável a serviços.
Contudo, a Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002 (art. 11), bem como o Decreto
Federal nº 3.931/2001 (art. 1º), expressamente previram o uso do registro para
compras e serviços, previsão esta mantida no atual Decreto Federal nº
7.892/2013 (art. 1º). Importante trazer
à tona, entendimento do egrégio Superior Tribunal de Justiça, admitindo o SRP
não só para compras, mas também para serviços e obras:
“ADMINISTRATIVO
– LICITAÇÃO – SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇO: ARTIGO 15, LEI 8.666/93 –
LIMITAÇÕES.
1. O regime de licitações
por registro de preços foi ampliado pelos Decretos Regulamentadores
3.931/2001 e 4.342/2002, sendo extensivo não só a compras mas a serviços e
obras.
2. Embora autoaplicável, o
art. 15 da Lei 8.666/93 pode sofrer limitações por regulamento estadual ou
municipal, como previsto no § 3º.
3. Sociedade de economia
mista que, na ausência de norma própria, submete-se aos limites municipais, se
não contrariarem eles a Lei de Licitações.
4. Legalidade do Decreto
17.914/93, do Município de São Paulo, que afastou a incidência do registro de
preço para a execução de obras.
Entretanto, não é este o
entendimento do Tribunal de Contas da União (TCU), que deliberou sobre a
impossibilidade de ser utilizado SRP em relação a obras:
Ementa: REPRESENTAÇÃO. LICITAÇÃO. CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS
DE ENGENHARIA NÃO COMUNS MEDIANTE PREGÃO OU SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS.
IMPOSSIBILIDADE. DETERMINAÇÃO.
Carece de amparo legal a utilização da modalidade licitatória denominada
pregão ou a utilização de sistema de registro de preços objetivando a
contratação de empresa para execução de obras e serviços não comuns de
engenharia.
Decisão: (..) com respeito à utilização do Sistema de
Registro de Preços (SRP), observe o seguinte:
não há amparo legal para adoção
desse procedimento para contratação de obras de engenharia.[3]
Apesar do entendimento acima, constante
do Acórdão 296/2007 – Segunda Câmara do TCU ter sido reafirmado pelo Acórdão
2006/2012 – Plenário TCU, em 2013, a Corte de Contas Federal manifestou uma
flexibilização deste entendimento, admitindo a utilização do Registro de Preços
para serviços de reforma de pouca relevância material:
Acórdão 3419/2013 - Plenário: “É admissível a contratação, mediante registro
de preços, de serviços de reforma de pouca relevância material
e que consistam em atividades simples, típicas de intervenções isoladas, que
possam ser objetivamente definidas conforme especificações usuais no mercado, e
possuam natureza padronizável e pouco complexa.
(Voto Ministro Relator): “é
relativamente comum que a Administração contrate os serviços de remanejamento
de divisórias, móveis, estações de trabalho, forros, pisos e iluminação por
meio de registro de preços". (grifos nossos).
Importante lembrar que,
assim como o anterior Decreto 3.931/2001, o atual regulamento federal
7.892/2013 possui aplicação limitada à esfera federal (isto é, órgãos da
Administração direta federal, autarquias federais, fundações federais, fundos
especiais federais, empresas públicas e sociedades de economia mista federais e
demais entidades controladas, direta ou indiretamente pela União). Mas os
Estados, Distrito Federal e Municípios podem editar decretos próprios, em suas
respectivas esferas, podendo, inclusive, adotar em decreto próprio, o da União.
Também há outra corrente doutrinária, sustentando que a possibilidade de
regulamentação do SRP já tinha sido efetivada pela União Federal, quando da
edição do Decreto nº 449, de 17 de fevereiro de 1992,
sendo, portanto, dispensável nova regulamentação e, querendo a Administração
Estadual, Distrital ou Municipal adquirir ou contratar mediante o SRP, basta prever
no próprio edital que a mesma se dará pelo Sistema de Registro de Preços. Ambas
posições são aceitas juridicamente.
Marçal Justen Filho
orienta que, apesar do art. 15 da Lei 8.666/93 prever a regulamentação do SRP
através de Decreto a ser editado no âmbito de cada entidade federativa, o dispositivo,
ainda assim, é autoaplicável. Para tanto, leciona:
A afirmativa decorre de que a disciplina constante da
Lei é perfeitamente suficiente para instituir-se o sistema de registro de
preços. Não há necessidade de veiculação de outras regras complementares. A
quase totalidade das soluções nele contidas pode ser explícita ou
implicitamente extraída do sistema da Lei nº 8.666. Aliás, inúmeras inovações
trazidas na regulamentação se caracterizam como ilegais, eis que ultrapassam os
limites previstos legislativamente.
[...]
Nem se diga que a Lei aludiu à necessidade de regulamentação.
Em primeiro lugar, não é verdade que a Lei tenha condicionado a aplicação do
sistema à prévia regulamentação por decreto. Alude-se à regulamentação, no §
3º, para fins de adequação às peculiaridades regionais.
Para o autor, cada ente
federativo poderá promover sua própria regulamentação ou, empregar diretamente
o art. 15, por ser autoaplicável.
Além disso, conforme
vislumbra Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, o § 3º do art. 15 deve ser
interpretado juntamente com os demais artigos, todos da Lei 8.666/93:
Art. 117. As obras, serviços, compras e alienações
realizados pelos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Tribunal de
Contas regem-se pelas normas desta Lei, no que couber, nas três esferas
administrativas.
Art. 118. Os Estados, o Distrito Federal, os Municípios
e as entidades da administração indireta deverão adaptar suas normas sobre
licitações e contratos ao disposto nesta Lei.
Art. 119. As sociedades de economia mista, empresas e
fundações públicas e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela
União e pelas entidades referidas no artigo anterior editarão regulamentos
próprios devidamente publicados, ficando sujeitas às disposições desta Lei.
Na interpretação conjunta
de tais dispositivos, o jurista entende que, apesar do poder regulamentador do
art. 15, § 3º prever a necessidade da regulamentação do SRP por Decreto, os
artigos 117, 118 e 119 da Lei 8.666/93 também possuem poder regulamentador,
sendo que os órgãos previstos nos três últimos artigos, se federais, podem editar
seus próprios regulamentos, independentemente de estarem expressamente
abrangidos pelo decreto federal. Isso significa que esses órgãos poderão
sujeitar-se integralmente às regras do Decreto 7.892/2013, ou editar norma
autônoma regulamentando o SRP, nos limites da Lei 8.666/93.
Leciona o ilustre Jacoby
Fernandes,
valendo-se do conceito de Administração Federal prevista no inc. I do art. 4º,
do Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, que determina que a
Administração Federal compreende “a Administração Direta, que se constitui dos
serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e
dos Ministérios”, não abrange, a rigor, os Poderes Legislativo e Judiciário.
Assim sendo, os Poderes Legislativo e Judiciário não estão obrigatoriamente
submetidos ao Decreto, porém podem adotá-lo (tendo em vista que regulamenta
procedimento extensível a todos os poderes) ou editar normas próprias.
Definições
A definição legal de
Sistema de Registro de Preços é fornecida pelo art. 2º, inc. I, do Decreto nº 7.892/2013,
a saber: “I - Sistema de Registro de Preços - conjunto de procedimentos para
registro formal de preços relativos à prestação de serviços e aquisição de
bens, para contratações futuras”
O professor Sidney
Bittencourt profere o seguinte entendimento acerca do SRP:
uma ferramenta de auxílio que se consubstancia num
procedimento especial a ser adotado nas compras do Poder Público, quando os objetos
forem materiais, produtos ou gêneros de consumo frequente, e, ainda, em
situações especialíssimas, nas contratações de serviços.
Por fim, segue o conceito
de Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, o qual será utilizado para as próximas
considerações deste trabalho:
“Sistema de Registro de Preços é um procedimento
especial de licitação, que se efetiva por meio de uma concorrência ou pregão sui generis, selecionando a proposta
mais vantajosa, com observância do princípio da isonomia, para eventual e
futura contratação pela Administração”.
Considera, o autor, ser
procedimento especial, por não obrigar à aquisição do bem ou serviço. O § 4º do
art. 15, do Estatuto Federal das Licitações e Contratos Administrativos, reforça
o entendimento de que a Administração não está obrigada a efetuar a compra
O mesmo argumento é utilizado para justificar a
característica sui generis do pregão
ou concorrência: a ausência da obrigatoriedade na aquisição ou contratação.
Com relação à seleção da proposta mais vantajosa, dá-se
exatamente pelo critério adotado de menor preço, (que é a regra no SRP), somado
ao dever do parcelamento, ampliando a competitividade e aumentando a
probabilidade da obtenção da proposta mais vantajosa à Administração.
Fonte: Trecho retirado do Livro "Ferramenta contra o fracionamento
ilegal de despesas - a união do sistema de registro de preços e
pregão" - Publicado pela Editora SCORTECCI, Republicado pela Vianna.
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