Vantagens SRP

DIFERENCIAIS E VANTAGENS NA UTILIZAÇÃO DO REGISTRO DE PREÇOS PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 

 

Por Flavia Daniel Vianna 

1. Licitação Convencional X Licitação processada mediante SRP: Diferenciais.  

O Registro de Preços é sistemática prevista no art. 15 da Lei 8.666/931, regulamentado, na órbita federal, pelo vigente Decreto Federal nº 3.931, de 19 de setembro de 2001, com suas alterações posteriores (Decreto nº 4.342, de 23 de agosto de 2002), sendo definido pelo regulamento federal da seguinte forma: 

Art. 1º  [...] 

Parágrafo único. Para os efeitos deste Decreto, são adotadas as seguintes definições: 

I - Sistema de Registro de Preços - SRP - conjunto de procedimentos para registro formal de preços relativos à prestação de serviços e aquisição de bens, para contratações futuras;(Redação dada pelo Decreto nº 4.342, de 23.8.2002). 

Para Joel de Menezes Niebuhr, o registro de preços consiste no: 

Instrumento destinado à eficiência no gerenciamento dos processos de contratação pública, por meio do qual o vencedor da licitação assina ata de registro de preços, comprometendo-se a oferecer por preço unitário o objeto licitado, de acordo com as necessidades da Administração, dentro de quantidade prefixada no edital e dentro de prazo também fixado nele, que não pode ultrapassar um ano.2 

Jorge Ulisses Jacoby Fernandes fornece definição didática sobre o instituto:  

Sistema de Registro de Preços é um procedimento especial de licitação, que se efetiva por meio de uma concorrência ou pregão sui generis, selecionando a proposta mais vantajosa, com observância do princípio da isonomia, para eventual e futura contratação pela Administração.3  

Segundo o autor, trata-se de um “procedimento especial de licitação” por não obrigar a Administração a comprar o bem ou contratar o serviço objeto da licitação. O fulcro legal deste entendimento encontra-se no art. 15, § 4o da Lei 8.666/93:  

§ 4o A existência de preços registrados não obriga a Administração a firmar as contratações que deles poderão advir, ficando-lhe facultada a utilização de outros meios, respeitada a legislação relativa às licitações, sendo assegurado ao beneficiário do registro preferência em igualdade de condições. (grifo nosso).  

O mesmo argumento justifica o que Jacoby definiu como característica “sui generis” do pregão ou concorrência, pois a ausência da obrigatoriedade na aquisição ou contratação é um dos pontos cruciais que diferenciam esta licitação de outra, comum.  

Em síntese, o Registro de Preços consiste em procedimento especial de licitação executado pela Administração, objetivando a aquisição de bens ou contratação de serviços desde que os objetos sejam compatíveis com sua sistemática, efetivado mediante as modalidades pregão4 ou concorrência, sem a necessidade de reserva orçamentária de recursos (que será feita apenas no momento efetivo da aquisição ou contratação), sendo que, ao final do procedimento, é formalizado o compromisso pela Ata de Registro de Preços, na qual são registrados o(s) menor(es) preços apresentado(s). 

Assim, a licitação por SRP terá sua desenvoltura de acordo com a modalidade adotada, que será Pregão ou Concorrência (ou seja, os prazos, divulgação etc, seguirão o formato da modalidade licitatória adotada). Mas não apenas isto. Quando a licitação for instaurada pelo Sistema de Registro de Preços, importantes diferenças existirão face a uma licitação convencional. A partir disto, importante mencionarmos as principais diferenças na licitação por registro de preços. 

O primeiro diferencial na licitação por SRP é a forma de contratação ou compra do objeto. Em uma licitação convencional, a licitação tem por finalidade uma compra ou contratação específica. Exemplo: aquisição de cinco microcomputadores. Após o procedimento licitatório e assinatura do contrato administrativo, o objeto é entregue à Administração e finda-se o processo. Ao revés, a licitação por SRP destina-se a registrar preços de fornecedores (que assumem o compromisso de entregar os bens ou executar os serviços durante todo o prazo de vigência da Ata de Registro de Preços - até um ano - e nas condições nela estipuladas) para contratações eventuais futuras, que poderão ocorrer quantas vezes forem necessárias, dentro do prazo de validade da ata, respeitadas as condições nela estipuladas. Isso importa em vantagem significativa, em vista da redução do número de licitações pois, mediante uma única licitação, a Administração poderá efetuar a compra ou contratação do objeto pelo prazo de validade da ata, quantas vezes forem necessárias até atingir os quantitativos máximos licitados. 

O segundo diferencial refere-se à Ata de Registro de Preços, documento este que é formalizado e assinado ao final do procedimento licitatório. A partir da existência da Ata de registro de preços e dentro de seu prazo de validade, a Administração poderá realizar quantas contratações forem necessárias (respeitados os quantitativos máximos licitados). Portanto o SRP visa a contratações eventuais futuras. 

A terceira diferença encontra-se na inexistência do ato de adjudicação, isto é, nas licitações processadas por registro de preços, inexiste o ato de adjudicação do objeto ao vencedor da Licitação. A Adjudicação traz, em licitações comuns, o direito subjetivo do licitante ser contratado. Entretanto, o direito de ser contratado inexiste ao licitante beneficiário da Ata de Registro de Preços. Assim, após a homologação do procedimento, a Ata é assinada pelos fornecedores que tiveram seus preços registrados, os quais se obrigarão a fornecer o produto ou serviço nas condições estabelecidas pela Ata, durante seu período de validade – até um ano -, mas não possuem direito à contratação – possuem apenas direito de preferência conforme veremos mais adiante. 

O quarto ponto diferencial implica na inexistência de obrigatoriedade da compra ou contratação pela Administração, porém, obrigatoriedade do fornecedor com o compromisso assumido. Assim, o fornecedor beneficiário da Ata, é obrigado a fornecer o produto ou executar o serviço, nas condições estabelecidas na Ata de Registro de Preços, sempre que a Administração solicitar. Este licitante assume o compromisso de manter durante todo o prazo de vigência da Ata de Registro de Preços (até um ano), o produto ou serviço nos quantitativos máximos licitados. Por outro lado, a Administração Pública não será obrigada a comprar os bens ou contratar os produtos previstos na Ata de Registro de Preços. Registre-se, entretanto, que a não obrigatoriedade de compra de forma alguma significa arbitrariedade ou liberdade do agente público livremente decidir se realiza ou não a aquisição, por configurar esta última hipótese em verdadeira agressão à norma jurídica. Consoante Ricardo Marcondes Martins, inexiste espaço para liberdade ao administrador público; existe sim discricionariedade, mas nunca liberdade.5 A decisão positiva ou negativa pela aquisição trata-se de ato praticado no exercício de competência discricionária.  

No Direito Administrativo, uma das maiores distinções sobre os atos administrativos encontra-se no tema da vinculação e discricionariedade. Segundo Celso Antonio Bandeira de Mello6, a diferença principal entre ambos é que, nos primeiros (atos vinculados) a Administração não dispõe de liberdade alguma quando da execução da atividade administrativa, pois a lei tipifica o único possível comportamento que deverá ser adotado frente a determinada situação, cujo exemplo clássico de ato vinculado é a aposentadoria compulsória de funcionário quando atinge 70 anos de idade – não há outra conduta a ser adotada, senão, aposentar o funcionário. Já, nos segundos (atos praticados no exercício de competência ensejadora de discrição), a disciplina legal deixa ao agente administrativo certa discrição para decidir face ao caso concreto e, assim, adotar a melhor conduta possível para cada situação. Ricardo Marcondes Martins7 ensina que nas hipóteses de discricionariedade, o sistema normativo admite duas ou mais possibilidades, sendo todas consideradas igualmente justas e razoáveis, razão pela qual a escolha caberá ao agente competente. No caso da discricionariedade, o Direito imputa privativamente ao agente competente a escolha dentre duas ou mais soluções possíveis que, segundo seu juízo, for a que melhor concretize o interesse público no caso concreto8. 

Quando órgão ou entidade pública efetua licitação, encontra-se no exercício de atividade administrativa ou função administrativa. Nesse sentido, deverá sempre buscar a realização do interesse público, ou seja, a consecução do bem comum, que leva em conta o interesse dos particulares enquanto partícipes da sociedade9. Consoante Ricardo Marcondes Martins10, o Estado apenas deverá atuar para a consecução do bem comum, ou seja, para o cumprimento do interesse público primário e, por conta disto, a atuação do Estado deverá sempre consistir no exercício de uma função. Há função “quando alguém está investido no dever de satisfazer dadas finalidades em prol do interesse de outrem, necessitando, para tanto, manejar os poderes requeridos para supri-las” e, sendo a função administrativa uma função estatal, consiste no dever de buscar a consecução do interesse público, do bem comum.  

Para o autor, sendo o Estado pessoa jurídica real, porém abstrata, faz-se necessário que seja presentado pela pessoa jurídica que o compõe e esta, presentada por um agente administrativo. Isso porque só os agentes de vida biológica possuem vontade psicológica. Nesse sentido, a vontade do Estado é imputada diretamente ao agente público. Uma vez que toda função estatal implica na busca da realização do bem comum e, dada a característica que o agir do agente é o agir estatal, conclui, o autor, de forma incontestável, que o agente no exercício da função administrativa (ou legislativa ou jurisdicional), jamais poderá perseguir outro interesse que não o público.  

Quando a Lei 8.666/93 dispôs que “A existência de preços registrados não obriga a Administração a firmar as contratações que deles poderão advir”, concedeu certa margem de discrição para o agente administrativo, no caso concreto, quando da efetivação da melhor escolha para o interesse público, possa, motivadamente, optar ou não pela compra/contratação. Entretanto a opção jamais poderá ser adotada por motivos particulares do agente administrativo, sob pena de configuração de desvio de poder. A decisão encontrar-se-á vinculada a cumprir da melhor maneira o interesse público. 

Há casos, em conformidade com as lições de Celso Antonio Bandeira de Mello, nos quais ainda quando a lei prescreveu certa margem de discrição ao agente, tal discrição poderá esmaecer ou esvair-se diante do caso em concreto, podendo restar somente uma única conduta idônea a ser tomada, hipótese na qual “o administrador ao decidir-se, está inexoravelmente obrigado a eleger o comportamento cabível “vinculado” à compostura do caso”11. 

Dessa forma, existindo por exemplo em um mesmo órgão registro de preços para aquisição de produtos de informática e outro registro para aquisição de materiais de escritório, a decisão pela compra do primeiro ou do segundo caberá ao agente público, conforme a exata necessidade daquele determinado momento. Se, ao final do prazo de validade do registro verificou-se a não necessidade de compra de qualquer produto de informática, não haverá ilegalidade alguma na não-aquisição por parte da Administração. Tal fato, obviamente, deverá ficar registrado com a devida motivação, o porquê da não necessidade da compra daquele objeto, motivo pelo qual expirou o lapso de validade da Ata sem existir a compra. Mas caberá ao administrador verificar, no lapso de validade da Ata, qual o bem ou serviço que necessitará mais que outro, mesmo ambos encontrando-se registrados em Ata.  

Imagine-se, como exemplo, registro de preços para aquisição de lâmpadas, no qual o órgão gerenciador tenha utilizado a estimativa do exercício anterior que, devido ao elevado número de tempestades, resultou na perda de diversas lâmpadas, constantemente queimadas quando da ocorrência de raios. Entretanto, o exercício vigente contou com reduzido número de tempestades, sendo que caiu absurdamente o nível de aquisição de lâmpadas. Esse é exemplo clássico onde o SRP tem cabimento na sua melhor forma: objeto cuja previsibilidade de compra é incerto, podendo resultar apenas na compra parcial dos quantitativos registrados. Em vista da não obrigatoriedade da aquisição, a Administração encontra amparo legal na conduta acima descrita.  

Por fim, dentre as principais diferenças, em quinto lugar, tem-se a desnecessidade de dotação orçamentária, uma vez que a Administração não está obrigada a comprar e/ou contratar o objeto licitado – nem sequer parcialmente -, diferentemente do que ocorre com uma licitação comum onde é imprescindível e obrigatório que exista previsão orçamentária para realização do certame, na licitação por SRP isto não será necessário. Como não há obrigatoriedade de contratação, não há que se falar em obrigatoriedade de previsão orçamentária. Esta, apenas será feita no momento efetivo da aquisição ou contratação (se isto ocorrer).12 

Importante lembrar que, não obstante a Administração não tenha obrigação de comprar ou contratar com o licitante registrado, este possui o direito de preferência. Isto significa que a Administração, apesar de ter discricionariedade13 para realizar nova licitação acerca do mesmo objeto registrado, não poderá comprar ou contratar de outro licitante que não seja o detentor da melhor proposta. Realizada nova licitação e constatando que a melhor proposta continua sendo a do fornecedor registrado na Ata de registro de Preços, deverá adquirir dele o produto ou contratar o serviço. 

Sobre as duas últimas características , cumpre tecer algumas observações de ordem prática e teórica. A Lei nº 4.320 de 17 de março de 1964, que veicula normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos dos entes federativos, prevê três fases no procedimento de despesa pública: empenho, liquidação e pagamento. Segundo as lições de Afonso Gomes Aguiar14, o empenho consiste no ato da autoridade administrativa que cria a obrigação financeira para o Poder Público. Na liquidação, após o cumprimento do serviço ou entrega do produto pelo fornecedor, o órgão verificará a origem, objeto e o valor exato a ser pago para, então, finalizar a terceira fase, o efetivo pagamento. Esta é a regra geral das fases de despesa pública. 

Além disso, não se pode confundir o “empenho de despesa” com a chamada “nota de empenho”. O empenho de despesa é definido pela Lei nº 4.320/64 como o “ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição”. Já, a Nota de Empenho, é “documento emitido posteriormente ao ato de Empenho de Despesa, quando da formalização do pagamento do dispêndio, como peça necessária à liquidação da obrigação”15. Entretanto, Afonso Gomes Aguiar admite que, em certos casos, o empenho de despesa poderá ocorrer ou ser autorizado na própria Nota de Empenho, ou seja, o empenho de despesa é externado na própria Nota de Empenho. Para o autor, isso ocorrerá quando não existir um outro ato anterior à Nota de Empenho, quando a autoridade administrativa autorizará a despesa na própria Nota16. Este, em nosso entendimento, é o que ocorre na licitação promovida por Registro de Preços: dada a inexistência de previsão orçamentária, pela não-obrigatoriedade da compra pela Administração, a licitação é realizada e, somente quando da ocasião da compra, a autoridade administrativa emitirá a Nota de Empenho, externando nela própria a autorização para a realização da despesa. 

O entendimento da inexistência de previsão orçamentária, pela não-obrigatoriedade da compra/contratação, tem fulcro legal na lei 8.666/93, art. 15, § 4o, quando determina que “a existência de preços registrados não obriga a Administração a firmar as contratações que deles poderão advir”. Assim sendo, não haveria a menor lógica em empenhar-se a despesa antes do procedimento licitatório por registro de preços; pelo contrário, tal ato apenas serviria para descaracterizar o instituto, aniquilando suas principais vantagens.  

Em uma licitação convencional, conforme mandamento legal nos arts 7º, § 2o, inc. III, 14 e 38, da Lei 8.666/93, é obrigatória a previsão/indicação dos recursos orçamentários antes da realização do certame licitatório. Isso porque, com a concretização de todas as fases da licitação, haverá uma expectativa de direito ao vencedor do certame que somente por anulação ou revogação poderá ser extinto. Já, na licitação por registro de preços, não há que se falar nem sequer em expectativa de direito dos fornecedores cujos preços foram registrados, que possuirão, tão somente, o direito de preferência se a contratação vier a se efetivar.  

Na licitação convencional, os agentes administrativos responsáveis pelo setor financeiro possuem obrigação e dever de verificar a disponibilidade financeira e orçamentária antes de instaurar-se uma licitação, sendo tal procedimento regra de responsabilidade fiscal. Entretanto, inexistindo prévia previsão orçamentária no Registro de Preços, não há que se falar em irresponsabilidade fiscal dos agentes públicos pela não contratação, uma vez que tal característica do registro de preços decorre de mandamento legal, com expressa previsão autorizativa de tal conduta. Se a contratação futura vier a concretizar-se, nesta ocasião ter-se-á a Nota de Empenho (com a respectiva autorização de empenho de despesa pela autoridade competente). 

Juristas de escol coadunam com a existência das vantagens de inexistência de dotação orçamentária e não-obrigatoriedade da contratação pela Administração, a saber: Jessé Torres Pereira Junior e Marinês Restelatto Dotti17, Marçal Justen Filho18, Sidney Bittencourt19, Joel de Menezes Niebuhr e Edgar Guimarães20, Carlos Pinto Coelho Motta21 e Jorge Ulisses Jacoby Fernandes. 

Outrossim, também é este o entendimento do Tribunal de Contas da União, segundo o qual a celeridade na contratação fica caracterizada exatamente pelo fato de não ser necessário orçamento prévio para realização de licitação por registro de preços (Acórdão TCU nº 1.487/2007 – Plenário)22  

2. Vantagens na adoção do sistema de registro de preços 

Sem dúvida alguma, a utilização do registro de preços traz inúmeras vantagens e benefícios às aquisições e contratações públicas. Abaixo enumeramos vantagens mais significantes desta sistemática, já defendidas em obra de nossa autoria sobre o tema23 e brilhantemente destacadas pelo professor Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, em sua obra “Sistema de Registro de Preços e Pregão Presencial e Eletrônico”24, as quais acatamos integralmente e, em grande parte, reproduzimos abaixo, com as adaptações que julgamos pertinentes de acordo com nossa visão e entendimentos sobre a matéria. 

 A primeira vantagem refere-se à celeridade trazida às contratações públicas em vista da característica de Inexistência da obrigatoriedade de dotação orçamentária, que apenas será efetuada no momento da expedição da nota de empenho (ou similar) ou quando da celebração do contrato. Isso permite que a licitação seja efetuada mesmo em época de contingenciamentos orçamentários, uma vez que a contratação ou compra não necessita ser imediata e, assim que liberados os recursos, já estará tudo pronto para a Administração apenas efetuar o pedido e receber o produto ou serviço. 

     Como segunda vantagem, podemos citar sua utilização para as compras ou serviços imprevisíveis ou de difícil previsibilidade. A Administração efetua a estimativa do quantitativo a ser utilizado durante o prazo de vigência da ata mas a ele não se obriga, diferentemente do que ocorre em uma licitação tradicional. No registro de preços, o fornecedor se obriga ao fornecimento nas condições da Ata (preço unitário, prazo de vigência e demais condições), mas a Administração, por outro lado, efetuará o pedido apenas se houver a necessidade, no momento em que houver e na quantidade necessária para a ocasião. Assim, por exemplo, uma licitação para compra de mil unidades de determinado medicamento, se efetivada sem o registro de preços, a Administração receberia as mil unidades do medicamentos e poderia, nem ao menos utilizá-los ou, utilizar em quantidades irrisórias, perdendo a validade os não utilizados e gerando enorme prejuízo. Se a compra processar-se por SRP, a Administração apenas irá solicitando os medicamentos na medida em que efetivamente for utilizá-los, não estando obrigada a adquirir as mil unidades do medicamento, tornando o processo de aquisições muito mais flexível.  

A terceira vantagem trata da redução do volume de estoque e/ou perda de bens. Além de evitar ocupação de salas ou espaços físicos desnecessariamente, evita a deteriorização de determinados bens que, por ficarem muito tempo armazenados, podem estragar. Podemos citar o mesmo exemplo com os medicamentos em uma licitação sem SRP, além da ocupação desnecessária com as mil caixas (pois, dificilmente se utilizará tudo de uma só vez, salvo casos excepcionais como epidemias), o mau armazenamento poderá ocasionar a deterioração dos remédios. Com a sistemática do SRP, é o fornecedor quem deverá manter seus estoques aptos e dispostos ao atendimento imediato ou no prazo acordado, quando da solicitação da Administração.  

A quarta vantagem implica na Redução significativa do volume de licitações, afinal, por meio de uma única licitação, a Administração poderá efetuar a compra ou contratação do objeto pelo prazo de validade da ata (até um ano). Esse benefício é facilmente visualizado na aquisição de produtos corriqueiros, com consumo mensal: faz-se a licitação e, todos os meses, tão logo surja a necessidade, basta efetuar o pedido de fornecimento. 25 

   O afastamento significativo de problemas decorrentes da falta de planejamento constitui a quinta vantagem do registro de preços. Um planejamento mal elaborado, ou mesmo, a ausência de planejamento (que sabemos, apesar de inaceitável, não consiste em fenômeno incomum nas Administrações), acaba, muitas vezes, resultando em dispensas indevidas de licitação em virtude da urgência da compra. Com a licitação de registro de preços, já devidamente concretizada, a solicitação de fornecimento decorrente da Ata de Registro de preços é imediata. Citamos o exemplo de medicamentos, por envolver questões de vida e saúde que não podem esperar os longos processos licitatórios: a entidade, de posse da Ata, poderá solicitar o bem tão logo haja a necessidade. E também soluciona a questão do fracionamento ilegal da despesa (que, em grande parte, é resultado da falta ou ausência de planejamento). 

A sexta vantagem refere-se a tal sistemática evitar efetivamente o fracionamento ilegal de despesa. Tendo em vista que o sistema efetiva-se por meio de concorrência ou de pregão e que ambas modalidades não possuem limite máximo de valor, sendo as modalidades mais amplas existentes, a adoção do SRP, por qualquer uma das modalidades, já afasta a possibilidade de ocorrência do fracionamento ilegal de despesa – e também a possibilidade de serem sancionados pela sua prática - além de atenderem ao interesse público, por evitar burla ao procedimento licitatório.  

    O sistema de registro de preços traz, também, vantagens para os fornecedores: os licitantes que participem de uma única licitação, poderão fornecer por até um ano para o órgão promotor do certame (órgão gerenciador), para os órgãos participantes e, ainda, contam com a possibilidade de fornecimento a diversos órgãos e entidades que não participaram do certame, pela figura dos órgãos não participantes (caronas). Esta seria, assim, a sétima vantagem encontrada no sistema.  

Em vista de todo exposto, a adoção do Sistema de Registro de Preços beneficia demasiadamente os órgãos/entidades que o adotarem, resultando em inúmeros benefícios às aquisições e contratações administrativas, atendendo, com cristalina clareza, o princípio da eficiência nas licitações, com ênfase na celeridade e economia, sem a necessidade de repetir inutilmente (e com todos os custos) diversas vezes, a mesma licitação.  

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