A NOVA VISÃO DO “CARONA” SEGUNDO O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO – A EXTINÇÃO DA FIGURA NA PRÁTICA
Por Flavia Daniel Vianna
O Decreto Federal nº 3.931/2001, posteriormente modificado pelo Decreto nº 4.342, de 23 de agosto de 2002, regulamentando o Sistema de Registro de Preços na esfera Federal, trouxe a controversa figura dos órgãos não-participantes conhecidos como “caronas”, em licitações processadas por Registro de Preços.
As licitações por SRP contam com três diferentes atores no polo de compradores: órgão gerenciador, órgãos-participantes e órgãos não-participantes (caronas). Órgão gerenciador é o promotor do certame licitatório, responsável pela instauração da licitação, bem como pela prática de todos os atos de controle e administração do registro de preços (art. 3º, § 2º, incs. I a IX do Decreto 3.931/01). Os órgãos participantes são órgãos/entidades que poderão participar da licitação promovida pelo órgão gerenciador desde o início do procedimento, sendo que seus quantitativos estimados integram o edital e a Ata de Registro de Preços, motivo pelo qual contam com a vantagem do compromisso de entrega ou fornecimento por parte do fornecedor beneficiário da Ata de Registro de preços.
Os órgãos não-participantes, vulgarmente chamados de “caronas” , nasceram pela previsão do art. 8º e parágrafos do Decreto 3931/011, constituindo-se em órgãos/entidades que, apesar de não terem participado dos procedimentos iniciais do certame (promovido pelo órgão gerenciador), ao depararem-se com uma Ata de Registro de Preços cujo objeto registrado atenda suas demandas, “pegam carona” nesta ata através de uma adesão, efetuando suas compras/contratações na ata já em andamento. Para que possam aderir a Ata de Registro de Preços de outro órgão/entidade, os caronas necessitam:
a) Efetuar consulta ao órgão gerenciador e manifestar o interesse em aderir à Ata;
(b) Comprovar a vantagem em aderir àquela Ata (a adesão à Ata existente deve ser mais vantajosa do que realizar um novo procedimento);
(c) Dependem da concordância do fornecedor, pois este não é obrigado a aceitar a contratação por carona;
(d) Os quantitativos a serem adquiridos não poderão ultrapassar 100% dos registrados em Ata. Ou seja, em uma licitação para aquisição de impressoras, na qual o Órgão Gerenciador pretende adquirir 100 impressoras e, mais dois órgãos participantes pretendam adquirir 50 impressoras cada um, a soma dos quantitativos do órgão gerenciador e participantes resulta em 200 impressoras. Por consequência, cada carona que efetue adesão nesta ata, poderá adquirir 200 impressoras cada um.
Em 2007, o Tribunal de Contas da União proferiu o Acórdão 1487 (Plenário), determinando ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que reavaliasse as regras estabelecidas para o registro de preços no Decreto 3.931/2001, de forma a estabelecer os devidos limites para a adesão. A determinação levou em conta caso concreto no qual, determinada licitação por registro de preços, onde a proposta vencedora consistia no montante inicial de R$ 32 milhões, em função da aderência de 62 caronas, teve seu valor total de contratação no montante aproximado de R$ 2 bilhões. Decidiu, assim, o TCU que seria necessária a imediata revisão das regras do Decreto 3931/01, para que se estabelecesse limites de adesão por Ata:
9.2.2. adote providências à reavaliação das regras atualmente estabelecidas para o registro de preços no Decreto nº. 3.931/2001, de forma a estabelecer limites para a adesão a registros de preços realizados por outros órgãos e entidades, visando preservar os princípios da competição, da igualdade de condições entre os licitantes e da busca da maior vantagem para a Administração Pública, tendo em vista que as regras atuais permitem a indesejável situação de adesão ilimitada a atas em vigor, desvirtuando as finalidades buscadas por essa sistemática, tal como a hipótese mencionada no Relatório e Voto que fundamentam este Acórdão.
O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, por sua vez, em 20 de dezembro de 2007, impetrou um PEDIDO DE REEXAME face ao Acórdão 1487/2007 – Plenário, solicitando a retirada do item 9.2.2 acima mencionado.
Em maio de 2012, o Tribunal de Contas da União, através do Acórdão 1233/2012 – Plenário, trouxe nova orientação a respeito da adesão em atas de registro de preços, determinando que:
9.3.2.1. ao realizarem licitação com finalidade de criar ata de registro de preços atentem que:[...]
9.3.2.1.5. em atenção ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório (Lei 8.666/1993, art. 3º, caput), devem gerenciar a ata de forma que a soma dos quantitativos contratados em todos os contratos derivados da ata não supere o quantitativo máximo previsto no edital.
A nova orientação da Corte Federal de Contas impôs que, quando da confecção de ata de registro de preços, a soma dos quantitativos contratados por todos os compradores/contratantes (ou seja, órgão gerenciador, órgãos participantes e caronas), juntos, não poderá superar o quantitativo máximo inicial previsto no edital da licitação. Com a nova determinação, não há mais espaço para que cada carona adquira até 100% dos quantitativos registrados em ata, como ocorria anteriormente, multiplicando ao infinito o quantitativo inicial previsto no edital/ata.
Após o primeiro Acórdão Plenarial 1233/2012, o TCU proferiu outros julgados mantendo a mesma orientação:
ACÓRDÃO 1619/2012 – Plenário – TCU:
9.2.6 em atenção ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório (Lei 8.666/1993, art. 3º, caput), devem gerenciar a ata de forma que a soma dos quantitativos contratados em todos os contratos derivados da ata não supere o quantitativo máximo previsto no edital.
Acórdão nº. 1737/2012-Plenário-TCU:
1.5.1.1 quando da utilização do SRP, inclusive para contratação de serviços contínuos, fixe, no instrumento convocatório, os quantitativos máximos a serem contratados e controle, enquanto órgão gerenciador da ata a ser formada, as adesões posteriores, para que esses limites não sejam superados.
ACÓRDÃO 1717/2012 - PLENÁRIO
28. Finalmente, lembre-se que a ata deve fixar os quantitativos máximo de bens e serviços destinados ao atendimento do programa, seguindo-se as orientações do Acórdão 1.233/2012-Plenário.(Voto do Ministro Relator).
Acórdão n.º 2311/2012-Plenário:
É obrigatória a fixação, em edital, dos quantitativos máximos a serem adquiridos por meio dos contratos decorrentes de ata de registro de preços. Compete à entidade que gerencia a ata impedir que a soma dos quantitativos dos contratos dela derivados supere o quantitativo máximo previsto no edital.
Dessa forma, em consonância com a nova interpretação do TCU, um edital de licitação por registro de preços que estipule o quantitativo máximo de 1000 microcomputadores (lembrando que no edital sempre irá constar o quantitativo máximo estimado pelo Órgão Gerenciador e Participantes, se houver), após a confecção e formalização da Ata, todas as compras/contratações efetuadas com base nesta Ata não poderão ultrapassar o limite inicialmente indicado no edital, qual seja neste exemplo, os 1000 microcomputadores. Assim, Órgão Gerenciador, Participantes e Caronas, somado os quantitativos adquiridos por todos, não poderá ultrapassar 1000 microcomputadores.2
Nessa esteira, também manifestou-se a Consultoria Zênite3:
Assim, o que se tem a partir do Acórdão 1.233/12 é uma nova interpretação acerca
do § 3º do art. 8º do Decreto 3.931/01, o qual deve ser lido da seguinte forma: o total das futuras contratações decorrentes de ata de registro de preços, realizadas pelo órgão gerenciador, pelos órgãos participantes e eventuais caronas não poderá ultrapassar 100% do quantitativo registrado.
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