Noções
Gerais
Por Flavia Daniel Vianna
O Sistema de Registro de Preços
pode ser realizado por meio de duas únicas modalidades: Concorrência ou Pregão (tanto presencial,
quanto eletrônico). O tipo de licitação será, via de regra, o de “menor preço”.
Excepcionalmente, na modalidade concorrência, poderá ser adotado o tipo
“técnica e preço” nos termos do art. 7º, § 1º, Decreto Federal nº 7.892/2013.
O art. 3º do Decreto 7.892/2013,
traz um rol exemplificativo das hipóteses nas quais o SRP poderá ser adotado:
Art. 3º O Sistema de Registro de Preços poderá
ser adotado nas seguintes hipóteses:
I - quando, pelas características do bem ou serviço,
houver necessidade de contratações frequentes;
II - quando for conveniente a aquisição de bens com
previsão de entregas parceladas ou contratação de serviços remunerados por
unidade de medida ou em regime de tarefa;
III - quando for conveniente a aquisição de bens ou a
contratação de serviços para atendimento a mais de um órgão ou entidade, ou a
programas de governo; ou
IV - quando, pela natureza do objeto, não for possível
definir previamente o quantitativo a ser demandado pela Administração.
Em
síntese, o SRP é um sistema executado pela Administração Pública, objetivando a
aquisição de bens ou contratação de serviços, efetivado através de pregão ou
concorrência, sem a necessidade de reserva orçamentária de recursos (que será
feita apenas no momento efetivo da aquisição ou contratação), sendo que, ao
final do procedimento, o compromisso é formalizado através de uma Ata de
Registro de Preços, na qual são registrados o(s) menor(es) preço(s)
apresentado(s). Após a homologação, a Ata de Registro de Preços será assinada
pelos fornecedores que tiveram seus preços registrados, os quais se obrigarão a
fornecer o produto ou serviço nas condições estabelecidas na Ata e pelo período
de validade da mesma, que não poderá ser superior a doze meses.
A Ata de Registro de Preços
é definida pelo Decreto 7.892/2013, art. 2º, inc. II, como sendo:
II -
ata de registro de preços - documento vinculativo, obrigacional, com
característica de compromisso para futura contratação, em que se registram os
preços, fornecedores, órgãos participantes e condições a serem praticadas,
conforme as disposições contidas no instrumento convocatório e propostas
apresentadas.
Pela Ata, as partes se
vinculam, formando a obrigação nos termos dela constantes. Importante enfatizar o que lembra o professor
Jorge Ulisses Jacoby Fernandes,
segundo o qual a Ata de Registro de Preços distingue-se do contrato, uma vez
que este continua sendo obrigatório, nos casos do art. 62 da Lei 8.666/93;
distingue-se, também, da ata da licitação, pois esta apenas registrará o
ocorrido na sessão, não tendo cunho obrigacional nem vinculativo. A Ata de
Registro de Preços especifica os preços e condições, firmando o compromisso
para as possíveis futuras contratações.
O Decreto 7.892/2013 estabelece,
em seu art. 15, que a contratação com o beneficiário registrado em ata se
efetivará por intermédio de instrumento contratual, emissão de nota de empenho
de despesa, autorização de compra ou instrumento similar, consoante art. 62 da
Lei 8.666/93. Este artigo traz
hipóteses em que o instrumento contratual é obrigatório (como, por exemplo,
para serviços contínuos). Da mesma forma, haverá hipóteses em que o instrumento
contratual poderá ser substituído por nota de empenho, autorização de compra ou
instrumento similar, conforme determina o próprio art. 62 do Estatuto das
Licitações.
Quanto ao prazo de
validade, já foi visto acima que a Ata de Registro de Preços terá prazo máximo
de duração de doze meses, computadas neste prazo as eventuais prorrogações,
segundo determinação do art. 12, Decreto 7.892/2013 e inc. III, do §3º, art. 15
da Lei 8.666/93. Portanto, a Ata pode ter prazo inferior a um ano e ser
prorrogada até que se complete este período (12 meses), desde que tal
prorrogação esteja expressamente prevista no edital.
Pelas regras anteriores
do Decreto 3.931/01 (art. 4º, § 2º), havia previsão da prorrogação da validade
da Ata de Registro de Preços por mais doze meses, em caráter excepcional, nos
termos previstos no art. 57, § 4º, da Lei 8.666/93. Esta previsão de prorrogação
da Ata por mais 12 meses, foi alvo de grandes controvérsias entre nossos
juristas. Alguns doutrinadores não admitem a prorrogação – no qual nos
inserimos - por entender ilegal a previsão do Decreto 3.931/2001, violador da
Lei 8.666/93, tendo em vista que esta determina a validade do registro não
superior a um ano. Sobre o tema, cumpre trazer à tona os seguintes julgados do
TCU:
Acórdão 392/2009 do Plenário: Ocorre que o Tribunal naquela oportunidade
decidiu, por meio do Acórdão 2.890/2008-Plenário, recomendar ao órgão
representado que, até o julgamento de mérito do TC 021.269/2006-6, quando o
Tribunal deverá deliberar sobre o assunto, abstenha-se de promover prorrogações
de atas de registro de preços cuja soma do período original e de sua
prorrogação possa superar um ano, bem como de realizar contratações a partir de
atas de registro de preços cuja validade seja superior a um ano, já computadas
nesse prazo as eventuais prorrogações.
Nesse sentido, entendo que,
como medida de prudência, deve ser endereçada recomendação ao órgão
representado para que se abstenha de contratações e de prorrogações nos moldes
ora em debate, consoante os termos do Acórdão 2.890/2008-TCU-Plenário.
Em 2009, houve o julgamento de mérito do Processo
021.269/2006-6, que resultou no Acórdão 991/2009, determinando que “o prazo de
vigência da ata de registro de preços não poderá ser superior a um ano,
admitindo-se prorrogações, desde que ocorram dentro desse prazo”.
O novo Decreto Federal nº 7.892/2013 não repetiu a
previsão de possibilidade de prorrogação da ata, como fazia o antigo Decreto
3.931/01. Dessa forma, tendo sido revogado o Decreto 3.931/01, extingue-se a
discussão sobre o tema: a Ata de Registro de Preços terá sua validade limitada
a doze meses, não sendo possível sua prorrogação para período superior a este.
Quanto às quantidades
exatas a serem adquiridas (respeitados os quantitativos máximos definidos no
edital e na ata), e a ocasião em que se darão, dependerão da conveniência da
Administração. Como bem assevera Sidney Bittencourt, o
SRP não oferece direito subjetivo ao licitante de ser contratado, mas
tão-somente a sólida expectativa de que isso venha a ocorrer, uma vez que
constitui característica do sistema a faculdade reconhecida à Administração de,
em havendo condição melhor no mercado, dela se valer.
Portanto, diferentemente
do que ocorre em uma licitação tradicional, na licitação processada por
registro de preços, a Administração Pública não será obrigada a comprar os bens
ou contratar os produtos previstos na Ata de Registro de Preços. A não
obrigatoriedade de compra/contratação, está prevista na Lei 8.666/93, art. 15,
§ 4º, e repetida no art. 16 do Decreto 7.892/2013:
Lei
8.666/93, Art. 15: § 4o A existência de preços registrados
não obriga a Administração a firmar as contratações que deles poderão advir,
ficando-lhe facultada a utilização de outros meios, respeitada a legislação
relativa às licitações, sendo assegurado ao beneficiário do registro
preferência em igualdade de condições.
Decreto 7.892/13, Art. 16. A
existência de preços registrados não obriga a administração a contratar,
facultando-se a realização de licitação específica para a aquisição pretendida,
assegurada preferência ao fornecedor registrado em igualdade de condições.
Não obstante a vantagem trazida pelo SRP da ausência da
obrigatoriedade na aquisição ou contratação, não poderá a Administração
valer-se dessa vantagem em detrimento dos fornecedores, através da indicação de
quantidades equivocadas para compra, pois tal conduta apenas serviria para
afastar bons fornecedores de futuras licitações de Sistema de Registro de
Preços, em função da perda da confiabilidade destes no órgão licitante e
descrença no próprio sistema. A Administração deverá, quando da indicação de
quantidades dos produtos ou serviços a serem adquiridos por SRP, apresentar
estimativa que reflita, da forma mais real e honesta possível, o que
efetivamente será adquirido. Para tanto, é essencial que seja feito um levantamento
considerando o consumo do produto ou serviço licitado nos anos anteriores e as expectativas
para o futuro.
O licitante, por sua vez, na
licitação de registro de preços, compromete-se a dispor do produto ou serviço,
no quantitativo estimado, para o pronto fornecimento, durante o prazo de
duração da Ata. A esse respeito, ressalta-se a observação de Diógenes
Gasparini, segundo o qual, uma vez os preços tenham sido registrados, “valerão
para todas as compras futuras do interesse da entidade promotora do registro,
restando seu fornecedor obrigado à provisão do bem quando e como solicitado”. O
beneficiário da ata possui a seu favor, o chamado “direito de preferência”,
significando que a Administração, apesar de ter liberdade para realizar nova
licitação acerca do mesmo objeto registrado, não poderá comprar ou contratar de
outro licitante que não seja o detentor da melhor proposta. Realizada nova
licitação e constatando que a melhor proposta continua sendo a do fornecedor
registrado na Ata de registro de Preços, com ele deverá ser adquirido o produto
ou contratado o serviço.
Importante salientar que o Decreto 3.931/01
(revogado), em seu parágrafo único do art. 6º, autorizava o registro de
diversos fornecedores, mesmo que com preços diferentes, no caso de produtos com
qualidade ou desempenho superior ao do primeiro colocado, sendo justificável o
acréscimo do valor quando a quantidade cotada pelo primeiro colocado não fosse
suficiente para completar a quantidade estimada e desde que os preços estivessem
abaixo do máximo admitido pela Administração. Essa regra não foi repetida no atual Decreto 7.892/2013. Segundo o novo
regulamento, somente serão registrados em ata o licitante vencedor detentor do
menor preço e, respeitada a ordem de classificação das propostas, os demais
fornecedores que aceitarem cotar seus
produtos ou serviços ao mesmo preço do primeiro classificado, hipótese na
qual ficarão registrados como beneficiários-suplentes (ou seja, integrarão o
“cadastro reserva”, sendo convocados, na ordem da classificação original das
propostas, caso o primeiro colocado seja excluído da Ata).
Dessa forma, o novo
Decreto não possibilita o registro de fornecedores em ata com preços maiores
que o primeiro colocado, apenas podendo ser registrados beneficiários-suplentes
na hipótese de aceitarem fornecer ao mesmo preço do primeiro classificado:
Decreto 7.892/2013:
Art. 10. Após o encerramento
da etapa competitiva, os licitantes
poderão reduzir seus preços ao valor da proposta do licitante mais bem
classificado.
Parágrafo único. A
apresentação de novas propostas na forma do caput não prejudicará o
resultado do certame em relação ao licitante mais bem classificado.
Art. 11. Após a homologação da licitação, o registro
de preços observará, entre outras, as seguintes condições:
I - será incluído, na respectiva ata, o registro dos licitantes que aceitarem
cotar os bens ou serviços com preços iguais ao do licitante vencedor na
sequência da classificação do certame;
[...]
III - a ordem de classificação dos licitantes
registrados na ata deverá ser respeitada nas contratações.
§ 1º O registro a que se refere o caput
tem por objetivo a formação de cadastro
de reserva, no caso de exclusão do primeiro colocado da ata, nas hipóteses
previstas nos arts. 20 e 21.
§ 2º Serão registrados na ata de registro de
preços, nesta ordem:
I - os preços e quantitativos do licitante mais bem
classificado durante a etapa competitiva; e
II - os preços
e quantitativos dos licitantes que tiverem aceito cotar seus bens ou serviços
em valor igual ao do licitante mais bem classificado.
§ 3º Se houver mais de um licitante na situação
de que trata o inciso II do § 2º, serão classificados segundo a ordem da
última proposta apresentada durante a fase competitiva.
[...]
Art. 13. (...)
Parágrafo único. É facultado à administração, quando o
convocado não assinar a ata de registro de preços no prazo e condições
estabelecidos, convocar os licitantes
remanescentes, na ordem de classificação, para fazê-lo em igual prazo e nas
mesmas condições propostas pelo primeiro classificado. (grifos nossos)
Quanto ao fornecimento de
bens ou prestação de serviços em locais diferentes, o novo Decreto manteve a
previsão já existente no anterior, pela qual é possível que o edital faculte a
apresentação de propostas pelos licitantes com valores diferenciados por região, possibilitando acrescer custos que variam
conforme o local da entrega ou execução (como por exemplo, o frete).
Vale lembrar que não é
aconselhável a adoção do SRP único (ou seja, instituir apenas um registro de
preços englobando objetos diversos). No mesmo órgão, deverão coexistir diversos
sistemas de registro de preços, cada qual com objetos de mesmo grupo econômico.
Fonte: Trecho retirado do Livro "Ferramenta contra o fracionamento
ilegal de despesas - a união do sistema de registro de preços e
pregão" - Publicado pela Editora SCORTECCI, Republicado pela Vianna.
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