Ata registro preços

CUIDADOS ESSENCIAIS NAS CONTRATAÇÕES ORIUNDAS DE ATAS DE REGISTRO DE PREÇOS  

 

Por 

Flavia Daniel Vianna 

É muito comum nos treinamentos que ministramos por todo o Brasil, nos depararmos com a assertiva de que, quando a licitação ocorreu por intermédio do Sistema de Registro de Preços (SRP), não é necessário formalizar contrato administrativo, uma vez que a Ata de Registro de Preço já seria o suficiente. Este é um equívoco que precisa ser (urgentemente) corrigido. 

Sempre que a licitação ocorrer pela sistemática do SRP, a primeira diferença é que, ao final da licitação, será sim formalizada a Ata de Registro de Preços (ARP), na qual serão registrados os preços dos fornecedores vencedores do certame e essa Ata terá validade de até 12 meses. Em rápida síntese, o Registro de Preços consiste em procedimento especial de licitação executado pela Administração, objetivando a aquisição de bens ou contratação de serviços desde que os objetos sejam compatíveis com sua sistemática, efetivado através das modalidades pregão1 ou concorrência, sem a necessidade de reserva orçamentária de recursos (que será feita apenas no momento efetivo da aquisição ou contratação), sendo que, ao final do procedimento, é formalizado o compromisso através de uma Ata de Registro de Preços, na qual são registrados os preços dos fornecedores vencedores, que ficam obrigados a fornecer o objeto registrado durante o prazo de validade da ARP, sempre que a Administração solicitar, na quantidade que a Administração solicitar (respeitados os quantitativos máximos estabelecidos na Ata) e se a Administração solicitar (tendo em vista que ponto crucial do registro de preços é a não-obrigatoriedade da compra ou contratação, por parte da Administração, nem sequer de quantitativos mínimos).  

O Sistema de Registro de Preços traz inúmeras vantagens para a Administração que o adotar pois, através de uma única licitação, a Administração passará os próximos 12 meses solicitando o objeto registrado na medida de sua necessidade, sem precisar repetir o procedimento licitatório (obviamente, respeitado o quantitativo máximo estimado, valores e prazo de validade da ARP).  

Contudo, a existência da Ata de Registro de Preços não suprime a necessidade da formalização da contratação, quando do efetivo pedido ou solicitação por parte da Administração, qualquer que seja o contratante: Órgão Gerenciador, Órgãos Participantes ou Órgãos não participantes (caronas).  

Assim, uma vez assinada e formalizada a Ata de Registro de Preços, durante seu prazo de validade, a cada nova solicitação será necessário formalizar a contratação pelo órgão ou entidade contratante com o beneficiário da Ata (isto é, junto ao fornecedor vencedor que possui seu preço registrado).  

Por isso que a Ata de Registro de Preços jamais poderá ser confundida com a futura contratação que daí advier. Essas futuras e eventuais contratações (e saliente-se que de uma única Ata de Registro de Preços, poderão nascer diversas contratações), poderão ser formalizada por termo de contrato ou pelos instrumentos hábeis a substituí-lo, na forma do art. 62 da Lei 8.666/932, como carta-contrato, nota de empenho, autorização de compras, ordem de execução de serviço etc.  

A regra geral das contratações oriundas de atas de registro de preços, pela interpretação do art. 15 do Decreto Federal nº 7.892/13 e art. 62 c/c §4º da Lei nº 8.666/93, ocorre, normalmente, por intermédio desses instrumentos hábeis em substituição ao termo de contrato, uma vez que a conclusão pela interpretação desses artigos é que se o pedido isolado a ser efetuado em sede da Ata de Registro de Preços for até 80 mil reais para compras e serviços em geral e, até 150 mil para serviços de engenharia, o termo contratual é facultativo, sendo obrigatório apenas nas contratações com valores superiores a estes. Isso porque o art. 62 do Estatuto Nacional de Licitações dispõe que, até mesmo nas contratações diretas, se o valor da contratação for o limite inicial para Tomada de Preços, será necessário o instrumento contratual. A contrariu senso, contratações cujos valores-limite encontrem-se na faixa da modalidade convite, poderão ser efetuadas por documento equivalente como autorização de compra, nota de empenho etc. 

Entretanto, seja a contratação formalizada por termo de contrato, seja por instrumento equivalente, ocorreu a formalização efetiva da contratação. Não há que se confundir a Ata de Registro de Preços com a contratação dela decorrente. É por isso que, de uma única Ata de Registro de Preços poderão existir quantas contratações (leia-se termos de contrato ou equivalentes) forem necessárias até o limite total quantitativo registrado em ata.  

Conclui-se, primeiramente, que da Ata de Registro de preços serão formalizados quantos contratos ou contratações forem necessárias até que se atinja o quantitativo máximo estimado (se assim a Administração necessitar), não devendo, jamais, ser confundida a Ata de Registro de Preços com os contratos ou contratações dela decorrentes. 

Em segundo lugar, o prazo de validade da Ata de Registro de Preços também não se confunde com o prazo de vigência dos contratos ou das contratações decorrentes. A primeira tem prazo de validade até 12 meses; os segundos, caso formalizados até o último dia de vigência da ARP, terão sua vigência independentemente da Ata de Registro de Preços. Exemplificando: 

- Ata de Registro de Preços – validade até 26/fevereiro/2015 

- Contrato Administrativo – formalizado no dia 26/fevereiro/2015, com vigência até 31/dezembro/2015. 

No exemplo acima dia 27/fevereiro/2015, a Ata de Registro de Preços perdeu sua validade, não existindo nenhuma possibilidade de novos pedidos, solicitações ou contratações serem efetuadas na ata cujo prazo expirou. Contudo, o contrato terá vigência normalmente durante o prazo de sua validade até o dia 31 de dezembro de 2015.  

A respeito do prazo, é fundamental lembrar que enquanto os contratos administrativos seguem a regra geral do art. 57 da Lei 8.666/93, isto é, possuem prazo de vigência conforme o respectivo crédito orçamentário como regra geral (de 01 de janeiro a 31 de dezembro), excepcionando-se os incisos do art. 57 cujas hipóteses não necessitam seguir a regra geral do crédito orçamentário (como é o caso dos contratos de serviços continuados), tal regra não aplica-se às Atas de Registro de Preços. Em outras palavras, as ARPs não precisam seguir a regra do prazo coincidir com o respectivo crédito orçamentário, diferentemente dos contratos administrativos, em vista na não-obrigatoriedade de compra ou contratação em sede de Ata de Registro de Preços, podendo o órgão possuir, por exemplo, ARP de materiais de expedientes de março/15  a março/16; a ARP de fornecimento de combustível de abril/15 a abril/16 e assim por diante.  

Reiteramos, contudo, que formalizada a contratação, seguirá o regramento geral da Lei 8.666/93, sujeitos a todos os delineamentos estabelecidos para os Contratos Administrativos.  

Essa informação é importante, sobretudo, por outro equívoco que alguns órgãos e entidades costumam cometer: o da formalização da “Ata-Contrato”. Esse documento não existe em nosso ordenamento jurídico, sendo, sequer, permitido! Repita-se, insistentemente, que Ata de Registro de Preços não se confunde com o contrato dela decorrente. Ainda, em sede de Ata, a Administração tem a faculdade de adquirir ou não, de comprar ou não. Isso não acontece posteriormente à formalização do contrato. Uma vez formalizado o contrato administrativo, pouco importa sua origem: se de uma licitação tradicional ou de uma licitação por SRP, esse contrato seguirá todos os dispositivos da Lei 8.666/93, regramento geral aplicado a todos os contratos administrativos. Portanto, uma vez formalizado o contrato a Administração obriga-se a comprar/contratar o objeto da maneira prevista no contrato, sujeitando-se as alterações contratuais que possam existir consoante o art. 65 da Lei 8.666/93.  

E, aqui, adentramos ao terceiro ponto. É possível que os contratos oriundos de ARPs sofram alterações? Para responder a esta pergunta, novamente diferenciamos a ARP do contrato dela decorrente.  

Quando o assunto é alteração na Ata de Registro de Preços, com o atual regramento do Decreto Federal 7892/2013, ficou proibido efetuar acréscimos na Ata de Registro de Preços. Em outras palavras, fica vedado efetuar acréscimos quantitativos em Ata de Registro de Preços (contudo, não  há que se falar em “supressão” pois, em vista da não obrigatoriedade de compra ou contratação, a Administração não terá obrigatoriedade de adquirir os quantitativos nem parcialmente, nem totalmente, podendo a “supressão” em sede de ata chegar em 100% dos quantitativos).  

Por outro lado, é possível efetuar alterações qualitativas na ata de registro de preços, uma vez que o regulamento proibiu somente os acréscimos em ata, ou seja, as alterações quantitativas.   

Voltando ao cerne da questão: e quando o assunto for o contrato administrativo oriundo da ARP? Neste caso, como dissemos, uma vez assinado o contrato ou formalizada a contratação por outro instrumento equivalente, a Administração se obriga à compra/contratação nos termos do contrato e, a essa contratação aplica-se integralmente as regras da Lei nº 8.666/93. Dessa forma os contratos administrativos decorrentes da Ata de Registro de Preços, poderão sofrer os seguintes aditamentos: 

a) ALTERAÇÃO UNILATERAL QUANTITATIVA PARA ACRÉSCIMO: Pode ser efetuado o aditamento do contrato administrativo decorrente da ARP, no que tange aos acréscimos quantitativos, respeitados os limites de 25% ou 50% conforme o caso (isto é, respeitado os limites impostos no § 1º do art. 65, Lei 8.666). 

Neste caso, contudo, oportuna a lição de Paulo Sérgio de Monteiro Reis3, pelo qual:  

O §3º permite a aplicação de acréscimos nos contratos decorrentes da ata, nos termos do art. 65 da Lei de Licitações. Mantemos nosso posicionamento anterior: não tem sentido permitir essa aplicação. Se há um contrato em execução, decorrente da ata, e se surgir a necessidade de acréscimo quantitativo, que se faça novo contrato, retirando-se esse quantitativo adicional da ata, e não usando as disposições do art. 65. Que o acréscimo fosse permitido no último contrato, exclusivamente, ainda admitiríamos. Como está, somos contrários.  

b) ALTERAÇÃO UNILATERAL QUANTITATIVA PARA SUPRESSÃO: Também poderá ser efetuado no contrato administrativo decorrente da ARP, submetida aos limites estabelecidos nos § § 1 o e 2o (no caso de supressão consensual) do art. 65 da Lei 8.666/93. 

C) ALTERAÇÃO QUALITATIVA: Apesar de concordarmos com a doutrina majoritária peça qual a Lei nº8.666 impôs os limites de 25% e 50% apenas às alterações quantitativas e não às qualitativas, inexistindo portanto em princípio limitação legal para a alteração qualitativa, entendemos, também, inaceitável manter em aberto tais alterações qualitativas sob pena da Administração ultrapassar limites mais comezinhos do Direito Administrativo, ferir direitos dos contratos e transformar o objeto em coisa diversa, o que não é permitido. Portanto, acatamos e entendemos o dever dos agentes públicos seguirem a orientação do Tribunal de Contas da União, devendo ser seguida a Decisão 215/99 do TCU, a qual as alterações qualitativas, em regra, sujeitam-se aos limites preestabelecidos nos §§ 1º e 2º do art. 65 da Lei nº 8.666/1993, podendo apenas excepcionalmente ultrapassar tais limites, desde que preenchidas as condições estabelecidas na Decisão. 

Os requisitos estabelecidos pela Decisão 215/1999 – Plenário do TCU, são os seguintes: 

a) tanto as alterações contratuais quantitativas - que modificam a dimensão do objeto - quanto as unilaterais qualitativas - que mantêm intangível o objeto, em natureza e em dimensão, estão sujeitas aos limites preestabelecidos nos §§ 1º e 2º do art. 65 da Lei nº 8.666/93, em face do respeito aos direitos do contratado, prescrito no art. 58, I, da mesma Lei, do princípio da proporcionalidade e da necessidade de esses limites serem obrigatoriamente fixados em lei; 

b) nas hipóteses de alterações contratuais consensuais, qualitativas e excepcionalíssimas de contratos de obras e serviços, é facultado à Administração ultrapassar os limites aludidos no item anterior, observados os princípios da finalidade, da razoabilidade e da proporcionalidade, além dos direitos patrimoniais do contratante privado, desde que satisfeitos cumulativamente os seguintes pressupostos: 

I - não acarretar para a Administração encargos contratuais superiores aos oriundos de uma eventual rescisão contratual por razões de interesse público, acrescidos aos custos da elaboração de um novo procedimento licitatório; 

II - não possibilitar a inexecução contratual, à vista do nível de capacidade técnica e econômico-financeira do contratado; 

III - decorrer de fatos supervenientes que impliquem em dificuldades não previstas ou imprevisíveis por ocasião da contratação inicial; 

IV - não ocasionar a transfiguração do objeto originalmente contratado em outro de natureza e propósito diversos; 

V - ser necessárias à completa execução do objeto original do contrato, à otimização do cronograma de execução e à antecipação dos benefícios sociais e econômicos decorrentes; 

VI - demonstrar-se - na motivação do ato que autorizar o aditamento contratual que extrapole os limites legais mencionados na alínea "a", supra - que as consequências da outra alternativa (a rescisão contratual, seguida de nova licitação e contratação) importam sacrifício insuportável ao interesse público primário (interesse coletivo) a ser atendido pela obra ou serviço, ou seja gravíssimas a esse interesse; inclusive quanto à sua urgência e emergência. (Processo 930.039/1998-0, Ministro Relator José Antonio B. de Macedo. Disponível em www.tcu.gov.br) . 

Qualquer alteração a ser efetuada no contrato administrativo decorrente da Ata, seja alteração qualitativa ou quantitativa, só poderá ocorrer, conforme Jorge Ulisses Jacoby Fernandes se decorrer de fatores supervenientes ao início da licitação e for devidamente justificada no processo.4

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