Carona

Órgão gerenciador, participante e não participante (carona)

 

Por Flavia Daniel Vianna

As licitações por SRP contam com três diferentes atores no polo de compradores: órgão gerenciador, órgãos-participantes e órgãos não-participantes (caronas).

O órgão gerenciador é a entidade promotora da licitação, responsável por todos os atos de controle (verificação permanente dos preços, regularidade dos fornecedores e dos órgãos participantes) e administração (analisar e solucionar as intercorrências) do SRP tendo, ainda, como principal função, a implantação do sistema, cujos procedimentos são indicados nos incisos do art. 5º do Decreto 7.892/2013. Em outras palavras, é o órgão gerenciador quem instaura e promove a licitação, bem como efetua todos os atos de controle e administração do registro de preços. O regulamento federal possibilita que o gerenciador solicite auxílio técnico dos órgãos participantes para a realização da pesquisa de mercado (pela qual será possível estabelecer o valor estimado da licitação), promoção dos atos necessários à instrução processual do certame e, inclusive, para a realização da licitação (§2º, art. 5º, Decreto 7.892/2013). 

Dentre as atribuições do órgão gerenciador, encontra-se o convite a demais órgãos ou entidades, ainda na fase interna do certame, para verificar se desejam integrar a ata como órgãos participantes do registro. Determinado convite costumava ser concretizado por meio eletrônico (e-mail com assinatura digital) ou outro meio eficaz (ofício, carta). Entretanto, o novo regulamento substituiu o convite “manual” por um mecanismo existente no COMPRASNET, conhecido como IRP (Intenção de Registro de Preços). O IRP torna público no COMPRASNET as licitações que os órgãos gerenciadores irão realizar mediante o Sistema de Registro de Preços, por concorrência ou pregão – presencial e eletrônico – possibilitando que outros órgãos/entidades tornem-se participantes do registro (para ter acesso, basta acessar o site http://www.comprasnet.gov.br/ e clicar em: Serviço de Governo > SIASGWeb > SISRP > IRP). 

Portanto, os órgãos e entidades integrantes do Sistema de Serviços Gerais – SISG, quando da efetivação de licitação por registro de preços, deverão registrar sua intenção no Portal de Compras do Governo federal (Comprasnet), através do mecanismo IRP. O Decreto prevê que a utilização do IRP apenas poderá ser afastada em casos de inviabilidade, devendo ser devidamente justificado no processo.

Os órgãos participantes são órgãos/entidades que poderão participar da licitação promovida pelo órgão gerenciador desde o início do procedimento, sendo que seus quantitativos estimados integram o edital e a Ata de Registro de Preços. Os órgãos participantes, após manifestarem o interesse em participar através do IRP, devem informar ao órgão gerenciador suas estimativas de consumo, expectativas do cronograma de consumo e respectivas especificações quantitativas e qualitativas, consolidando a descrição do bem ou projeto básico, no caso de serviço e manifestando sua concordância com o objeto antes da realização do procedimento licitatório. O órgão participante vincula-se ao SRP desde o começo do procedimento, possuindo, por isso, as vantagens de ter suas expectativas de consumo já previstas no edital e contar com a garantia do compromisso de fornecimento assumido pelo(s) fornecedor(es) vencedor(es).

Os órgãos não-participantes, vulgarmente chamados de “caronas” , nasceram pela previsão do art. 8º e parágrafos do Decreto 3931/01. Atualmente, são previstos no art. 2º, inc. V, do Decreto 7.892/13, como sendo “órgão ou entidade da administração pública que, não tendo participado dos procedimentos iniciais da licitação, atendidos os requisitos desta norma, faz adesão à ata de registro de preços”. Constituem-se, portanto, órgãos/entidades que, apesar de não terem participado dos procedimentos iniciais do certame (promovido pelo órgão gerenciador), ao depararem-se com uma Ata de Registro de Preços cujo objeto registrado atenda suas demandas, “pegam carona” nesta ata através de uma adesão, efetuando suas compras/contratações na ata já em andamento. Assim,  carona é o órgão ou entidade que não participou na época própria, ou seja, não assumiu logo de início a posição de órgão participante, porém, participa ainda assim do SRP, mediante prévia consulta e anuência do órgão gerenciador e nos termos estabelecidos no Decreto. Ocorre que a admissão desses órgãos não participantes fica restrita a algumas condições, sendo necessário que o carona:

(a) Efetue consulta ao órgão gerenciador, manifestando o interesse em aderir à Ata, tendo que obter a anuência do gerenciador para efetivação da adesão;

(b) Comprove a vantagem em aderir àquela Ata (a adesão à Ata existente deve ser mais vantajosa do que realizar um novo procedimento);

(c) Dependem da concordância do fornecedor, pois este não é obrigado a aceitar a contratação por carona, sendo que o fornecedor apenas poderá aceitar se não existir prejuízo para com as obrigações que assumiu anteriormente na Ata de registro de preços (compromisso que o licitante já assumiu perante os órgãos gerenciador e participantes);

(d) Após autorizada pelo órgão gerenciador a adesão, o carona terá até 90 dias para concretizar a compra ou contratação solicitada (observado o prazo de vigência da ata);

(e) Apenas será permitida adesão do carona caso já tenha sido efetuada alguma compra/contratação pelo órgão gerenciador ou órgão participante; exceto se, justificadamente, não exista previsão no edital p/aquisição ou contratação pelo gerenciador;

(f) Sujeitam-se, consoante o Decreto 7.892/13, a dois limites quantitativos: (I) Cada carona, individualmente, poderá adquirir até 100% dos quantitativos registrados em Ata; (II) O quantitativo total decorrente de adesões à Ata por caronas, não poderá exceder o quíntuplo do quantitativo inicial registrado em ata para cada item. Ou seja, em uma licitação para aquisição de impressoras, na qual o Órgão Gerenciador pretende adquirir 50 impressoras e, mais dois órgãos participantes, pretendam adquirir 25 impressoras cada um, a soma dos quantitativos do órgão gerenciador e participantes resulta em 100 impressoras. Por consequência, cada carona que efetue adesão nesta ata, poderá adquirir 100 impressoras cada um. Entretanto, todos os caronas que efetuarem a adesão à ata (independentemente de quantos órgãos se tornarão caronas), estarão limitados à aquisição de 500 impressoras, não podendo ultrapassar (somados todos os caronas), o quíntuplo do quantitativo inicialmente previsto.

O novo Decreto 7.892/13 trouxe, assim, uma limitação às possíveis adesões em ata por intermédio dos caronas. O Decreto 3.931/01 apenas previa que cada carona poderia adquirir/contratar 100% dos quantitativos estabelecidos em ata (§3º, art. 8º), mas não possuía limitação ao total de adesões, gerando o inconveniente problema das adesões ilimitadas (com aquisição de ilimitados quantitativos).

Em vista da anterior falta de limitação, na vigência do Decreto 3.931/01, ocorreu o conhecido e preocupante caso de uma licitação por registro de preços, na qual a proposta vencedora consistia no montante inicial de R$ 32 milhões mas, em função da aderência de 62 caronas à ata de registro de preços, o valor total da contratação aproximou-se da ordem de R$ 2 bilhões. Em vista deste fato, o Tribunal de Contas da União proferiu o Acórdão Plenarial 1487/2007, determinando ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG) que procedesse à reavaliação das regras do Decreto 3.931/01 e estabelecesse limites a adesão dos caronas em atas de registro de preços. O MPOG entretanto, impetrou pedido de reexame junto ao TCU, contra o Acórdão 1487/2007, solicitando que fosse retirada do Acórdão a determinação de reavaliação das regras do Decreto no que tange às adesões.  

Em maio de 2012 que o TCU trouxe, então, sua nova orientação quanto às adesões em ARPs, através do Acórdão Plenarial 1233/2012, impondo que “em atenção ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório (Lei 8.666/1993, art. 3º, caput), devem gerenciar a ata de forma que a soma dos quantitativos contratados em todos os contratos derivados da ata não supere o quantitativo máximo previsto no edital”

Seguindo a mesma orientação do Acórdão 1233/2012, novos Acórdãos surgiram mantendo a mesma interpretação (Acórdão 1619/2012 – Plenário;  Acórdão nº. 1737/2012-Plenário; Acórdão 1717/2012 – Plenário; Acórdão 2311/2012-Plenário).  E, em outubro de 2012, a Corte Federal de Contas julgou o pedido de reexame impetrado pelo MPOG (em face do Acórdão 1487/07), negando provimento ao pedido e reconhecendo a conexão da matéria do Acórdão 1487/2007 e demais julgados sobre a nova orientação referente ao carona, fixando prazo no qual a observância da nova determinação passa a ser obrigatória: 31 de dezembro de 2012.

Assim, consoante a Corte Federal de Contas, o carona apenas poderá aderir a determinada Ata se, todas as aquisições/contratações do órgão gerenciador, participantes e caronas, em conjunto, não ultrapassarem o quantitativo inicial fixado no edital e na ata de registro de preços. Isso significa que, a partir de 31/dezembro/2012, o carona somente poderá aderir a ata se o órgão gerenciador ou algum órgão participante, abrir mão de parte (ou do total) de seus quantitativos, cedendo ao carona. Portanto, uma ata para aquisição de 1000 notebooks, mesmo com a adesão de algum carona, não poderá ultrapassar, somadas todas as contratações decorrentes desta ata (isto é: somadas todas as aquisições do gerenciador + participantes + caronas), o quantitativo inicial de 1000 notebooks. Portanto, apesar do TCU não ter considerada extinta a figura jurídica do carona, na prática, tornou sua concretização inviável.

No entanto, como visto, o Decreto 7.892 de 23 de janeiro de 2013 (que nasceu posteriormente aos julgados do TCU), não adotou o mesmo posicionamento que a Corte de Contas Federal, repetindo a previsão do anterior Decreto quanto à limitação para aquisição individual (por cada carona) não ultrapassar o quantitativo de 100% do registrado em ata e; instituindo nova limitação no que tange ao quantitativo total a ser adquirido por todos os caronas que aderirem a determinada Ata, da impossibilidade de exceder o quíntuplo do quantitativo registrado.

Consoante as regras do regulamento, no caso do órgão gerenciador permitir adesões na ata, o edital da licitação além de prever os quantitativos máximos estimados a serem adquiridos pelo órgão gerenciador e participantes, contemplará, também, a estimativa de quantidade máxima a ser adquirida pelos caronas (que não poderá ultrapassar o quíntuplo do quantitativo inicial a ser adquirido pelo gerenciador + participantes). Havendo a previsão de quantitativos a ser adquirido também pelos caronas, não poderá tal estimativa referente aos órgãos não participantes, ser considerada para fins de habilitação do proponente quanto à qualificação-técnica e econômico-financeira:

Decreto 7.892/13:

Art. 9º O edital de licitação para registro de preços observará o disposto nas Leis nº 8.666, de 1993, e nº 10.520, de 2002, e contemplará, no mínimo:

II - estimativa de quantidades a serem adquiridas pelo órgão gerenciador e órgãos participantes;

III - estimativa de quantidades a serem adquiridas por órgãos não participantes, observado o disposto no § 4º do art. 22, no caso de o órgão gerenciador admitir adesões;

(...)

§ 3º A estimativa a que se refere o inciso III do caput não será considerada para fins de qualificação técnica e qualificação econômico-financeira na habilitação do licitante.

Outra novidade trazida expressamente pelo novo Decreto, refere-se às adesões por órgãos/entidades de esferas distintas de governo. O regulamento proibiu que órgãos/entidades da esfera federal efetuem adesão às ARPs de órgão/entidade municipal, distrital ou estadual, não sendo a recíproca verdadeira (ou seja, facultou aos órgãos/entidades das esferas municipal, estadual e distrital aderirem à ARPs da Administração Pública Federal).

Fonte: Trecho retirado do Livro "Ferramenta contra o fracionamento ilegal de despesas - a união do sistema de registro de preços e pregão" - Publicado pela Editora SCORTECCI, Republicado pela Vianna.

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